水協(xié)報(bào)告或定調(diào)二次水改 住建部明年3月上報(bào)國(guó)務(wù)院
受住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部委托，中國(guó)城鎮(zhèn)供排水協(xié)會(huì)(以下簡(jiǎn)稱“水協(xié)”)所作的“供水行業(yè)改革調(diào)研報(bào)告”已經(jīng)上交住建部。
一位接近住建部的人士告訴記者，本輪市政公用事業(yè)改革的步驟安排如下：今年10月之前，各行業(yè)協(xié)會(huì)撰寫調(diào)研報(bào)告；10月到年底是調(diào)研和座談時(shí)間；明年3月份，住建部將形成市政公用事業(yè)改革意見上報(bào)國(guó)務(wù)院。
因此，“水協(xié)”的調(diào)研報(bào)告尚是水務(wù)改革的初級(jí)階段。據(jù)本報(bào)記者了解，“水協(xié)”報(bào)告的基調(diào)是，反對(duì)將水務(wù)行業(yè)按照一般競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)進(jìn)行市場(chǎng)化開放。
7年改革反思：犯了一賣了之的錯(cuò)誤
一位“水協(xié)”人士向記者表示，市場(chǎng)化改革7年時(shí)間，取得了很大成就，但是卻存在一個(gè)重大問題：將水務(wù)行業(yè)當(dāng)作一般競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)去開放，為了改革而改革，犯了一賣了之的錯(cuò)誤。
此前，按照城市級(jí)別的差異，中國(guó)的供水業(yè)改革模式盡管有外資、國(guó)資、民資多種成分的企業(yè)參與，但是共同的特點(diǎn)是，一般由投資方掌握企業(yè)實(shí)際的經(jīng)營(yíng)與控制權(quán)。此外，有的國(guó)有供水企業(yè)還采取職工控股的經(jīng)營(yíng)策略，以減少國(guó)有資本在整個(gè)企業(yè)中所占的比重。
“報(bào)告”在總結(jié)過去7年改革經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)時(shí)指出，市場(chǎng)化的改革固然靈活，有利于各企業(yè)通過競(jìng)爭(zhēng)增強(qiáng)自身實(shí)力，但對(duì)于具有公共屬性的供水行業(yè)來講是否適用還仍然值得商榷。
“產(chǎn)權(quán)制度和特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的不協(xié)調(diào)，是制約資源配置和提高營(yíng)運(yùn)效率的主要因素?！贝ㄍ端畡?wù)總經(jīng)理梁有國(guó)說，市場(chǎng)化改革的初衷是吸引社會(huì)資本投資，提高營(yíng)運(yùn)效率，加快改善市政公用事業(yè)基礎(chǔ)條件，提高供給量和服務(wù)質(zhì)量，但卻加劇了變現(xiàn)資產(chǎn)的短期行為。由于經(jīng)營(yíng)期末政府回購(gòu)股權(quán)相應(yīng)的配套制度不完善，給境外機(jī)構(gòu)推高了水務(wù)并購(gòu)成本的機(jī)會(huì)。
國(guó)融大通財(cái)務(wù)顧問公司總經(jīng)理李智慧也表示，不考慮水務(wù)行業(yè)的公用性和自然壟斷性而照搬原本在競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域行之有效的市場(chǎng)化改革模式，造成了一連串始料未及的問題。
例如，地方政府對(duì)供水設(shè)施的投入普遍不足，形成了歷史欠賬。供水設(shè)施投入主要依靠供水企業(yè)自籌，企業(yè)承擔(dān)了沉重的債務(wù)負(fù)擔(dān)，有的甚至背上了高利貸。為了彌補(bǔ)投資不足，有的地方政府以供水企業(yè)產(chǎn)權(quán)吸引外資，但大多采取產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓方式，變現(xiàn)收入上繳財(cái)政，雖然企業(yè)資本結(jié)構(gòu)實(shí)現(xiàn)了投資主體多元化，但資金實(shí)力、資產(chǎn)流動(dòng)性并未改善。
這就是飽受爭(zhēng)議的“蘭州模式”，被認(rèn)為是近期多個(gè)大城市水價(jià)上漲的根源。
下一步改革方向：明確政府投資責(zé)任和所有權(quán)
“‘報(bào)告’提出停止原有的市場(chǎng)化改革方法，改為引入市場(chǎng)性機(jī)制，將所有權(quán)控制在政府手中，將經(jīng)營(yíng)權(quán)按市場(chǎng)機(jī)制出讓?！鼻笆鏊畢f(xié)人士說。
住建部政策法規(guī)司副司長(zhǎng)徐宗威說，“市場(chǎng)化”的本質(zhì)是要求將公用事業(yè)的投資、經(jīng)營(yíng)、價(jià)格、消費(fèi)等行為全部遵循市場(chǎng)規(guī)律，使公用事業(yè)的投資主體、價(jià)格調(diào)整方式都交給市場(chǎng)。這種方式適用于競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域，也是我國(guó)國(guó)有企業(yè)三十年改革的主要經(jīng)驗(yàn)。但被簡(jiǎn)單復(fù)制到公益性和社會(huì)性很強(qiáng)的公用行業(yè)，弱化了政府的公共服務(wù)職責(zé)，為許多地方通過改革“一賣了之”等行為創(chuàng)造政策依據(jù)。
“引入市場(chǎng)機(jī)制”是以政府為投資主體、責(zé)任主體和特許經(jīng)營(yíng)主體、價(jià)格控制主體，而企業(yè)在內(nèi)部經(jīng)營(yíng)機(jī)制、資本運(yùn)作等方面按照市場(chǎng)規(guī)律辦事。這樣，所有權(quán)依然由政府控制，經(jīng)營(yíng)權(quán)形成適度的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，從理論和政策上為實(shí)現(xiàn)政府控制下的兩權(quán)分離創(chuàng)造條件。
李智慧認(rèn)為，水務(wù)行業(yè)提供的是準(zhǔn)公共產(chǎn)品，是政府公共服務(wù)的延伸，水務(wù)設(shè)施又是民生工程，涉及千家萬(wàn)戶利益，不論水務(wù)企業(yè)怎么改革，政府都是城市供水的終極責(zé)任人。下一步水務(wù)改革的目標(biāo)，應(yīng)以維護(hù)公眾利益，讓老百姓從水務(wù)改革中獲得最大利益為中心訴求。
“報(bào)告”指出，下一步的改革方向，要通過相關(guān)政策的出臺(tái)明確供水事業(yè)的公共事業(yè)地位，這是個(gè)基本前提。鑒于長(zhǎng)期以來存在的政府對(duì)該事業(yè)投資力度不夠的問題，有必要明確政府所負(fù)的投資責(zé)任以及對(duì)供水事業(yè)的所有權(quán)。
改革模式再抉擇：政企分離還是國(guó)有水務(wù)一體化
在關(guān)于下一步水務(wù)改革討論中，未來的模式成為業(yè)內(nèi)爭(zhēng)論的焦點(diǎn)。
李智慧提出，有兩種改革模式應(yīng)予以高度重視。一是實(shí)行水務(wù)一體化、組建水務(wù)集團(tuán)，即以中心城市供水企業(yè)為核心，主要以國(guó)有資產(chǎn)行政劃轉(zhuǎn)的方式合并排水、污水處理單位和周邊區(qū)縣的國(guó)有供水企業(yè)，資產(chǎn)整合的同時(shí)組建水務(wù)集團(tuán)。目前，在我國(guó)應(yīng)用此類模式的城市有北京、沈陽(yáng)、西安等。
二是推行所有權(quán)及經(jīng)營(yíng)權(quán)分離的管理體制。明確政府對(duì)供水事業(yè)的投資責(zé)任，產(chǎn)權(quán)亦歸政府所有。政府應(yīng)維護(hù)供水設(shè)施的公共屬性，不得將民生工程進(jìn)行出售、變現(xiàn)，更不能去追求溢價(jià)收益。同時(shí)，以競(jìng)爭(zhēng)性的方式選擇服務(wù)水平高、服務(wù)費(fèi)(水價(jià))要求低的專業(yè)運(yùn)營(yíng)商，特許經(jīng)營(yíng)期5~8年，到期采取競(jìng)爭(zhēng)性方式重新選擇。
但是，梁有國(guó)說，“兩權(quán)分離”的新一輪改革舉措應(yīng)審慎推出。梁表示，政府重新?lián)?fù)起水務(wù)投資的責(zé)任后，新政策實(shí)施的法律障礙也應(yīng)重視。對(duì)各類改制企業(yè)(如已上市的、非本級(jí)財(cái)政控股的國(guó)有企業(yè)、外資參股和民間資本控股、參股等不同企業(yè))要么就要留口子，要么就是各地政府違約承擔(dān)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。
也就是說，如果硬性規(guī)定“兩權(quán)分離”，一些之前已經(jīng)賣掉水權(quán)的城市難以解決。
另外，對(duì)于新改革的城市，梁有國(guó)認(rèn)為，管理層需要制定較完善的制度保證體系，如建立了完善的供水安全保障(政府保安全、穩(wěn)定和秩序；企業(yè)保證水質(zhì)、水壓，依法經(jīng)營(yíng))體系；確保監(jiān)管體系的方法、手段的強(qiáng)制有效；對(duì)運(yùn)營(yíng)商建立科學(xué)合理的績(jī)效考核評(píng)價(jià)體系和激勵(lì)機(jī)制。
梁說，如果沒有以上體制作為保障，效率又可能回到政府包辦的狀態(tài)。水務(wù)行業(yè)作為一種資源和有經(jīng)營(yíng)效益的市場(chǎng)，必然會(huì)招來各類資本和機(jī)構(gòu)的青睞。不管采用什么模式，競(jìng)爭(zhēng)性選擇的難題必然會(huì)擺在政府的面前，招拍掛可在一定程度防止權(quán)力尋租，但競(jìng)爭(zhēng)的結(jié)果同樣會(huì)抬高運(yùn)營(yíng)商的獲得成本。
因此他提出，國(guó)有企業(yè)為主導(dǎo)或許能夠部分解決以上問題，對(duì)被本輪大討論遺忘或忽視了的西部地區(qū)縣級(jí)城市的公用事業(yè)改革現(xiàn)狀更是如此。
對(duì)此李智慧表示，妨礙水務(wù)企業(yè)發(fā)展的根本就是政企不分，越是在西部地區(qū)、中小城市這個(gè)問題越嚴(yán)重。